实现全国统筹，让养老保险制度统一定型

文 | 鲁全

中共中央有关十四五规划的建议明确提出，十四五期间要实现基本养老保险全国统筹。消息一出，引发社会广泛关注。

全国统筹并非此次规划建议提出的新目标。2010年通过的《社会保险法》便要求基本养老保险基金逐步实行全国统筹，到十二五、十三五规划再次提出实现全国统筹，十九大报告中也表示要尽快实现全国统筹。

但相比以往，此次的措辞简单明了，态度坚决。这是因为，基本养老保险的全国统筹确实箭在弦上。

“双循环”为全国统筹创造了良好条件

事实上，相较十年前，养老保险全国统筹的改革背景已有重大变化。

2018年，国家机构改革方案明确，将社会保险费征缴职责从社会保险经办机构转移到税务部门。税务部门对用人单位的信息掌握更加全面、准确，且为系统垂直管理，这为养老保险费的统一征收奠定了组织基础。

长期以来，由于我国不同省份之间人口结构的差异，导致养老保险基金的财务状况有较大差异——人口净流入的东南沿海省份基金结余较多、人口净流出的中西部省份基金缺口较大。

但全国统筹是明确的政策目标，因此有基金结余的地区通过调整缺口的补贴方式、放松退休审批以及将部分未长期缴费参保者纳入制度等方式，对本省区的结余基金进行非合理的消耗，以避免全国统筹后，基金结余被在全国范围内调剂使用。

这样的态势下，如若再不尽快实现全国统筹，一旦基金结余被耗尽，则全国统筹的互助共济功能必将大打折扣。

再者，以国内大循环为主的双循环新发展格局，为养老保险全国统筹创造了良好的外部经济环境。

在以吸引投资为主要经济增长方式的条件下，养老保险参保缴费被视为劳动力成本。不同地区通过充分利用人口红利降低费率或费基的情况不乏罕见，地区之间的养老保险缴费率也因此呈现出两极分化。

但在以国内消费作为拉动经济增长的新阶段，包括养老保险在内的社保制度不应再被简单地视为经济发展的成本，其可以稳定居民的预期，提升居民的消费倾向，因此迫切需要实现制度统一和定型。而对于养老保险制度而言，全国统筹就是其实现统一与定型的核心要素。

全国统筹不是“吃大锅饭”

或许很多人有一个疑问：基本养老保险全国统筹是在吃大锅饭吗?其实不然。

养老保险制度涉及人的一生，从人的整个生命周期的角度去看，人们跨地区流动的可能性极大，因此养老保险制度在各国都是中央政府的事权和全国统一的制度，而非地方政府的权力或地方性制度。统一的制度就必然要求统一的基金收支和统一的费率。

而由于我国的养老保险制度改革缘起于地方试点，导致养老保险基金的统筹层次较低。加之人口单向流动所导致的区域间人口结构的差异——经济发达地区年轻劳动者多、实际费率低，更容易吸引投资;经济欠发达地区年轻劳动力少，实际费率高，无法吸引投资和创造就业岗位。由此造成欠发达地区的恶性循环与不同地区之间的两极分化。

要改变这种现状，就需要遵循养老保险制度统一性的内在要求和互助共济的根本原则，在十四五时期实现全国统筹。

那么，如何避免在再分配过程中出现吃大锅饭的现象?

首先，不妨以统一实际缴费率作为抓手。在减税降费的背景下，要以降费促统一，在降费的过程中逐步实现费率的统一。

其次，还可以建立合理的权责分配机制。全国统筹并非意味着地方政府不承担养老保险制度的任何责任，要建立中央与地方政府之间的激励约束机制，对基金缺口要按照财政资源的分配结构进行合理分担。

最后，做好养老保险待遇确定方式的参数设计。全国统筹并不意味着按照全国统一的标准计发养老金。仍要遵循待遇与缴费相挂钩的待遇确定原则，要充分考虑不同地区之间经济发展、收入水平和生活水平的差距，按照保基本的原则，合理确定养老金水平，防止出现群体之间养老金差距扩大的现象。

□鲁全(中国社会保障学会秘书长)

编辑：马小龙 校对：卢茜